政府數據治理的國際經驗與啟示

發布時間:2018-12-12 10:06:53

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 來源: 《信息資源管理學報》

作者:夏義堃


     政府數據治理是當前政府信息管理研究的熱點問題,對發達國家政府數據治理經驗的總結有助于把握政府數據治理的普遍規律,推動我國政府數據的開發利用。借助大量的文獻調研與案例分析,本文對政府數據治理的戰略框架、內容體系以及生態環境等核心要素進行了深入而全面的國際比較,系統分析了代表性國家政府數據治理實踐所采取的普遍做法,進而為我國政府數據治理實踐提供啟示和借鑒。


  政府數據治理是政府治理和政府信息管理的重要組成部分,“是綜合運用數據管理法律制度、人員組織、技術方法以及流程標準等手段,對政府結構化數據和非結構化數據的可用性、完整性、安全性等進行全面管理,以確保政府數據資產的保值增值。”隨著大數據戰略和開放政府數據戰略的全球推進,特別是對數據資產價值認識的不斷深化,各國紛紛出臺一系列政策舉措來推進政府數據的開發利用。雖然并沒有系統性地提出政府數據治理的概念體系,但無論是宏觀層面的數據戰略意識,還是中觀層面的數據法規制度,乃至微觀層面的數據實踐,都充分體現了政府數據治理理念和數據治理的行為典范,具有普遍借鑒意義。


       一、強化政府數據治理的頂層設計 


  數字化時代政府數據量的急劇擴張與技術手段的快速更新,亟待在宏觀層面實現思維觀念從“數據管理”向“數據作為戰略資產”的轉變,并需要最高決策層對政府數據治理的戰略目標、戰略重點、主攻方向以及工作機制、推進方式等進行整體設計,以確定數據治理工作目標和原則,選擇適合各國國情的制度安排和實踐路徑。


1.1戰略層面的統籌規劃與宏觀指導

      隨著政府信息管理的不斷深入,政府信息工作視角逐步切入到更微觀的數據層面。2010年以來,許多國家出臺了有關政府數據開放的國家戰略,英國政府發布了《開放數據白皮書》、澳大利亞頒布了《公共數據政策宣言》、新西蘭制定了《新西蘭數據和信息管理原則》等。上述文件不僅強調了政府數據在提升透明度、促進參與以及鼓勵創新和保持數字經濟增長中的巨大作用,而且還要求將政府數據作為資產進行管理,并在相關操作性文件中對數據開放的目標、范圍、標準、元數據、數據質量以及利用原則、數據安全等數據治理的核心問題予以明確。例如馬耳他的《國家數字化戰略2014-2020》、《國家數據戰略》強化了政府數據治理的整體觀,重在強調政府數據資產如何被使用、共享和再利用,以確保能夠對所有政府數據和記錄進行恰當的管理。


  除國家層面的數據戰略外,一些地方政府也紛紛制定數據治理目標,對政府數據流程管理及開發利用進行針對性指導。例如美國俄克拉荷馬州教育局的《數據治理項目手冊》規定數據治理任務是確保收集、使用和提供最高質量的數據給重要利益相關者,并提高效率、保護隱私,使決策者和教育工作者更好地作出決策;費城政府行為健康和智力殘疾服務部則在《數據治理框架實施計劃》中,涉及數據治理戰略分析,包括政府數據治理面臨的優勢與挑戰以及數據治理機構的角色與作用發揮等各方面。


  為加強對政府數據治理工作的領導,一些政府首腦如美國的奧巴馬總統、英國的布朗首相等紛紛發表有關推動數據開放、數據共享以及促進數據利用的講話,以引導和強化政府數據治理思想觀念的形成。此外,部分行政領導人還直接參與到政府數據項目管理,如澳大利亞總理馬爾科姆·特恩布爾一直保持著對公共數據政策的直接參與和高水平領導。


1.2日益健全的信息法律制度

      整體而言,西方發達國家十分注重運用法規制度體系來規范和保障政府數據治理行為,充分利用政策條文體現政府數據思想和數據治理核心要義。例如美國聯邦預算與管理局發布的《開放數據政策》備忘錄開宗明義,明確其主題詞為“開放數據政策—管理信息資產”。與以往信息制度相比,近幾年一些政府數據治理法律制度的完善更加突出針對性與適用性原則,許多國家結合實際,在數據標準、質量、流程以及組織管理和數據安全等方面做出內容更加詳細的專業性規定。同時,還十分注重數據立法與法規政策制定的完整性,由于不同法規政策之間的關聯程度高,因而形成了覆蓋政府數據流程、前后環節呼應、內容銜接緊密的一體化制度體系,而不是碎片化的單一政策推進,以制度合力直接指導政府數據實踐(見表1)。

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  針對開放環境下政府數據利用中頻頻出現的隱私侵害、數據泄露等問題,一些國家積極開展信息法律制度的系統性修訂更新。如英國的《一般數據保護法規》將于2018年5月生效,以取代《數據保護法案1998》;新西蘭先后對《隱私法》《版權法》《公共記錄法》《統計法》進行審查和修訂,避免過時法規所造成的數據管理混亂;澳大利亞政府對信息政策進行了多次審查,2010年通過的《信息自由法改革修正案》促使政府在信息披露和出版方面更加積極主動,2012年頒布的《隱私修正法》則對1988年《隱私法》進行了重大調整,增加了對個人身份標識等內容;2014年,美國頒布的《國家網絡安全保護法》旨在更新2002年的《國土安全法案》,拓展政府網絡安全管理職能。

  

1.3建立政府數據治理組織體系

      “實施數據治理項目最困難的是管理者參與數據管理作用的發揮”,許多國家都認識到強有力的領導者和專業化的數據管理者是政府數據治理不可或缺的重要推動力量,并結合已有信息管理體制建立起了職責清晰、運轉高效的數據治理組織體系:既有負責數據戰略頂層設計與宏觀引導的決策領導部門,也有負責所在政府部門具體數據治理任務的推進執行機構;既有負責數據標準、數據安全以及存儲、開放等專項職能的專業性數據管理機構,也有負責各部門數據治理工作協調溝通和評估監督的專門性機構。


  一方面,除國家層面數據治理的宏觀領導機構外,各國更加側重于政府數據管理崗位的細分與專業化。美國聯邦政府各部門紛紛在決策層面設有數據治理指導委員會、管理層面有數據管理委員會、首席數據官辦公室和員工層面的數據治理工作群。如美國商務部、農業部、交通部、能源部以及科羅拉多州、紐約、費城等分別設立了政府首席數據官/首席分析官辦公室,直接負責將本部門的數據轉化為可操作的信息資產(見圖1、表2)。

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  在首席數據官/首席分析官之下,各部門還根據需要設置數據管理員、數據分析師、數據建模專家、數據架構師以及安全分析師等不同職位,從事數據加工整理業務;新西蘭在中央政府各部任命了由高級官員出任的數據專員,數據專員之下設有若干負責具體數據任務的數據管理員;澳大利亞聯邦政府則構建了“數字信息和文件管理能力矩陣”,對所有參與政府數據工作的人員進行精準的角色定位、能力規劃,明確不同類別人員數據管理職責。另一方面,各國都強調數據治理組織機構間的業務協同與跨部門合作,以解決標準不一、數據割據等問題。2013年,澳大利亞成立了政府2.0指導小組,負責跨部門政府數據活動的協調溝通,以推動政府部門間數據行動的協同與資源共享。美國聯邦政府首席信息官委員會、管理與預算局常常建立跨部門工作組,如開放政府工作組,吸引了來自42個聯邦部門或機構的高級官員參加,分享數據治理最佳實踐與技術,形成了定期的跨部門協作交流機制。此外,一些數據分析社區如Corinium還定期舉辦政府首席數據官/首席分析官會議,促使聯邦和州政府等業界同行相互交流數據治理的經驗體會。


       二、完善政府數據治理的內容體系


  從本質上講,政府數據治理與信息管理的核心差異體現在二者關注的對象、工作重心和實施方法的架構上。與后者專注于信息收集、加工、存儲、傳播等關鍵環節的專業化處理所不同的是,前者著眼于政府部門間以及政府內部不同崗位間數據流動與操作處理的整體性運作,強調數據處理各環節、要素以及方法手段的相互銜接,主張數據治理從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合,要求系統化配置數據資源并建立一體化的治理內容框架。


2.1建立整體化政府數據治理內容框架與實施方案

  “強大的數據治理框架對于確保負責任的數據利用至關重要”。從各國實踐來看,有前瞻性意識的國家已經認識到需要運用整體化思維來整合政府數據管理制度、方法和技術,即對數據戰略、信息制度、數據開放與開發利用流程的整體運行和數據風險監控過程進行有機整合,并在政府數據決策部門、業務指導部門和執行機構之間實現管理目標的銜接統一。2011年英國政府發布的《公共部門信息原則》強調要為整個政府建立連貫的信息使用方式和信息管理方法。2014年,開放數據研究所制定的《英國開放數據路線圖2015》,對政府數據行動計劃進行了系統化闡述,包括制定連貫的開放數據戰略,開放更多公共數據,支持更廣泛的數據利用以及提供數據培訓和技能拓展等。


 從內容結構看,中微觀層面的數據開放、隱私保護、數據安全、信息資源建設無疑是各國政府關注的主要內容。而整體化數據思維要求與上述內容相關的信息制度、組織機構、人員配備、業務管理以及技術手段、基礎設施等實現有機整合和相互關聯。以阿聯酋迪拜政府的《開放與共享數據框架》為例(見表3),不僅強調運用整體性理念來解決地方政府開放數據治理問題,還明確了政府數據活動所涉及的標準和領域;從美國政府數據管理實踐來看,借助開放政府規劃、數字政府戰略、IT戰略規劃以及信息管理戰略,可以成功地將政府數據治理的核心要素與重要內容融入上述國家戰略框架并形成前后連貫內外銜接的開放式治理體系。

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  在實踐中,新西蘭內政部提出應將數據和信息治理放在管理的優先位置予以重視,并要求政府部門著重聚焦于記錄和控制數據信息流程、將數據信息管理職責嵌入到工作中、共享數據信息、確保數據信息質量、智慧地利用數據信息等方面。澳大利亞聯邦政府還明確了政府數據治理的優先級和時間表,推進舉措包括:討論關鍵數據政策、實施高價值數據項目、培育外在合作伙伴和刺激數據再利用、發布非敏感數據集、建立數據分析能力、創建數據目錄、發布數據管理標準、簡化數據流程、明確成本管理等。


2.2高度重視數據安全與風險防范問題

      網絡環境下引發政府數據安全的誘因明顯增多,不同的數據訪問權限、不一致的數據來源、不兼容的數據格式都會促使政府數據易于識別而被泄露。各國均認識到數據安全的重要性,分別圍繞數據安全與標準界定、管理體制建構、監控預警和防范應對,通過健全信息法律、制定數據安全戰略與行動計劃、開發新技術等方式,形成完善的政府數據安全與風險防范管理體系。


  在實踐中,大多數國家經歷了從信息系統安全到政府數據內容安全與開發利用流程安全并重的轉變。例如,美國先后經歷了從克林頓時期的《信息時代保護關鍵基礎設施》《保衛美國的網絡空間-信息系統保護國家計劃》到布什時期的《國土安全法案》《聯邦信息安全管理法案》,再到奧巴馬時期的《網絡空間行動戰略》《網絡情報共享與信息法》,政策體系的修訂完善促使政府數據安全管理的內容框架逐步清晰全面,并要求政府機構將隱私保護和數據風險防范納入數據生命周期管理的每個階段,分領域制定完整的數據安全標準和指南。同時,一些國家分別在政府部門設置相應職位專門負責數據安全管理。例如英國在中央政府各部配備了隱私保護專家;新西蘭設立了政府首席隱私官,2014年內政部還頒發了《隱私成熟度評估框架的用戶指南》;澳大利亞新南威爾士州政府任命了首席信息安全官來負責州政府及所屬公共機構的網絡信息利用安全,而瑞典、匈牙利、芬蘭等國則任命數據保護監察專員。為強化數據安全管理的執行,美國《國家/國土安全和隱私保密檢查表和指南》規定各部門提交給Data.gov網站的數據都應進行安全審查;新西蘭政府通信安保局還編制了《信息安全手冊》,內容包括風險管理、治理、安全保證和技術標準等,以為政府部門和公共機構提供最低技術安全標準和安全指導。


2.3優化數據資產價值開發舉措

      許多國家及時把握政府數據開放與數據資產價值實現的時代契機,主動從法規政策角度強化政府數據的資產屬性。新西蘭的《開放與透明政府宣言》明確提出:所有公共服務部門應承諾要積極披露高價值公共數據以促進數據再利用。《政府ICT戰略和行動計劃2017》還將信息資產管理作為重點工作。同時,一些國家分別從數據標準、再利用授權以及定價收費和過程管理等角度掌控數據價值鏈管理的關鍵環節,以確保政府數據資產得到有效開發。


  例如,澳大利亞的開放政府許可框架將數據再利用的授權許可類型劃分為四類,不同類型的政府數據可采用不同的授權模式與收費標準,進行差異化限制或鼓勵;在創造條件促進數據資產價值實現方面,新西蘭政府編制了“信息資產目錄模板”,信息通訊技術部制定了《數據投資框架》,內政部還將高價值公共數據再利用的披露流程劃分為七個階段,并對不同階段的工作內容與運行規則進行了操作性描述,以為數據再利用提供針對性指導。


  多元協同伙伴關系被西方國家視為政府數據資產價值開發的核心要素。美國采取了完全與開放的數據增值加工策略,注重與私營部門建立穩定而密切的溝通機制和數據共享機制。2014年,美國商務部部長PennyPritzker宣布成立由15個私營部門領導者組成的數據咨詢委員會,以建立政府與企業的對話機制,共同探索如何為企業提供更多有用、及時和可訪問的數據,實現更有效的數據開發與共享。


2.4技術創新是提升政府數據治理能力的有效途徑

    “數據環境越大、越健壯,數據治理的技術需求就越困難和復雜”。無論是政府數據工具的開發還是平臺和應用程序互操作性的實現以及基于深度分析和學習的數據關聯,都需要強有力的技術支撐。為此,各國均強調要將最新信息技術應用到政府數據治理活動中。例如美國前總統奧巴馬創立首席技術官職位,啟動《大數據研發計劃》,以確保最新信息技術及時應用于政府數據管理;2017年5月,新任總統特朗普創建技術委員會以改造和推進政府數字服務的現代化;同年8月,白宮發布《聯邦信息技術(IT)現代化計劃》,要求聯邦政府最大程度地建立云計算、使用云服務,同時進行網絡系統的整合和改進、優先處理需要升級的關鍵應用,提高政府整體信息技術安全。


  針對部門間信息技術與實施水平的差異,美國還建立了政府部門間技術合作與聯動機制,管理與預算局、總務署、首席信息官委員會加強了與各聯邦機構首席信息官、首席隱私官的溝通,協商確定可優先進行現代化的網絡系統,以優化各部門的IT管理架構和標準,妥善處理不同機構間數據標準和技術能力的異質性問題。


       三、重視政府數據治理生態體系建設


  高素質的公務員隊伍、積極的行政文化、良好的社會支持體系是政府數據治理賴以生存和發展的基礎。從各國實踐來看,無論是政府內部數據管理效率的要求還是外部數據資產價值實現的呼聲,都構成了強有力的政府數據治理驅動力。


3.1積極應對政府數據治理對公務員能力要求的挑戰

      在英國,公務員缺乏信息技能被列為是阻礙政府數字轉型的三大關鍵障礙之一;美國針對聯邦和州不同等級政府數據管理人員的訪談發現,數據治理的成功主要取決于政府機構及其數據管理人員克服傳統體系和實施新的現代技術和過程的能力。一方面,數據治理理念對公職人員(不僅僅是信息技術人員)的數據思維、數據挖掘與存儲能力、關聯分析能力、激活能力、精準推送能力以及知識結構等提出了更高要求;另一方面,公務員的數據管理理念與數據駕馭能力并不能適應上述要求,亟待強化數據能力培訓。對此,澳大利亞公共服務委員會聯合政府統計局等部門合作開發了有關數據和分析技能提升的整體培訓計劃,公共服務部門的雇員可根據需要接受短期工作崗位實習安排、大學課程、數據培訓伙伴關系(跨部門合作)和數據掃盲計劃等針對性訓練。英國《開放數據路線圖2015》指出政府應加強公務員數據素養的培訓;2017年,政府數據科學合作伙伴關系組織召開了第一屆政府數據科學會議,在合作開展政府數據科學家職業發展路徑研究,舉辦跨政府部門數據交流活動、開展公務員數據技能培訓等方面進行嘗試。

  

3.2高度重視和努力培育政府數據治理的合作伙伴

      在數字政府領域,傳統的以線性方式獨立進行數據管理的做法已不能滿足需要,“越來越需要跨組織邊界的協同治理,利用技術提供公共服務的集成和定制。”廣泛吸納社會力量,培育合作伙伴,形成縱橫交錯的開放式跨界政府數據治理協作機制已經成為發達國家的通行做法。例如,美國政府《開放數據行動計劃》提出應加強與社會力量的協作,共同確定有價值數據集的優先發布,重視從用戶角度分析和提出數據政策;英國政府注重在數據治理政策執行與推廣過程中發揮非政府組織和企業的作用,其數據戰略委員會下屬的開放數據用戶小組由政府部門、企業單位、學術專家、市民等多方代表構成,強調數據開發利益相關者之間的整體互動;澳大利亞綜合運用行政、市場和社會動員等手段,不僅設有鼓勵數據利用創新的總理獎,總理與內閣部還與澳大利亞信息產業協會、Pollenizer有限公司、谷歌等孵化機構合作,開展公私合作的DataStart建設,旨在鼓勵和培育技術型初創企業利用開放的公共數據開展數據驅動的創新。


3.3對政府數據治理活動進行必要的監督和指導

      目前,許多國家提出要對政府數據活動開展檢查監督。英國在《開放數據白皮書》中承諾要對公共部門信息的使用情況進行獨立評估;美國前總統奧巴馬曾要求聯邦首席績效官與總統管理委員會建立跨部門優先目標來跟蹤開放數據政策,評估相關工作績效。從實際操作來看,各國的數據治理評估往往聚焦在數據開放效果、數據安全以及特定行業領域。例如,2014年新西蘭國家服務委員會、財政部以及總理和內閣開展了政府統計數據的全面評估,從數據管理優先級、核心業務變化和組織領導、外在關系、財務以及資源管理等角度檢驗統計數據管理的應用成效;英國國家審計辦公室通過對中央政府各部委政府數據安全檢查,指出政府數據保護十分復雜,需要對政府數據風險進行管理;世界經合組織開展了部分國家健康數據開發利用情況的評估,內容涉及健康數據的安全利用、隱私保護、風險識別以及好的數據治理實踐等內容。


  從評估框架與內容體系的完整性角度出發,美國總統行政辦公室制定的《聯邦政府數據成熟度模型》可視為數據治理的整體性評估,涉及分析能力、數據文化、數據管理、個人數據、數據系統和技術以及數據治理六個維度,并將政府機構數據成熟度由低到高依次劃分為五個階段(見表4);而新西蘭內政部頒發的數據和信息治理年度成熟度評價指標,則主要考察各機構數據/信息工具、流程、政策與標準、培訓、主數據管理、質量保障等實際執行并作出判斷。


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3.4注重數據治理文化建設

      政府數據治理意味著要在整個組織體系內嵌入數據思維。數據文化有助于固化組織機構數據治理秩序與規則體系,重塑數據流程,形成人們的自覺行動。各國都高度重視數據文化建設,愛爾蘭政府提出要在跨部門的公共服務中開發數據驅動型文化;美國聯邦儲備委員會首席數據官辦公室將數據驅動文化的轉變作為數據管理的重要機遇;澳大利亞新南威爾士政府將政府內部數字文化建設作為數字政府戰略的重要內容。從部分國家數據文化建設實踐來看,一方面,竭力突顯政府數據價值,營造數據利用氛圍。例如新西蘭政府強調數據文化和數據治理的相互依存與相互促進,主張應建立對政府數據的信任和信心;美國的費城政府則關注數據價值和數據價值測度結果,鼓勵人們對政府數據的自覺利用。另一方面,采取多種方式營造氛圍,激發各方數據開發的積極性。美國舊金山市首席數據官團隊通過舉辦活動慶祝數據的示范性使用、創建數據利用獎勵計劃等將各政府部門的數據協調人員緊密聯系在一起,形成良好的數據合力,打造跨部門數據利用和共享文化。


      四、對我國的啟示


      數據是21世紀政府的生命線,是幫助政府實現和管理其信息資產全部價值的關鍵因素。我國正處在深化政府行政改革、提高國家治理能力的關鍵時期,數據治理理念及其他國家數據治理經驗的總結對于加強和改進我國政府數據的開發利用具有重要指導和借鑒意義。


  (1)既要充分認識到數據治理對于改革政府工作的深遠意義,不斷強化政府領導及公務人員的數據思維,也要深入研究政府數據治理規律,結合我國實際,強化數據治理的宏觀指導與統籌規劃,理順電子政務、信息公開、開放數據與政府數據治理之間的內在關系,周密設計政府數據治理的整體行動方案。


  (2)既要強化政府數據的資產價值,認真研究開放數據環境下政府數據再利用的特點與經營模式,引導和激勵更多社會資本參與政府數據的合作開發與綜合利用,也要提高政府數據利用的風險防范意識,建立數據安全標準體系和評估體系,采取技術、管理等多種手段加強數據主權維護和個人隱私保護,進而提高數據資產價值實現的安全性。


  (3)既要健全政府數據治理的組織領導體系,明確不同類型數據管理機構與數據職位的職能邊界,構建職責清晰、運轉高效、協調有序的數據治理內部運行機制,也要加強政府數據生態建設,吸引更多企業和民間機構參與政府數據治理過程,推動政府數據與企業數據、社會數據的融合,形成治理主體的多元化、治理視角的多維化和治理方式的多樣化,進而增強政府的數據調控能力,構建多維交互平臺。


  (4)既要關注政府數據治理結構的優化,不斷完善信息法律制度,強化數據治理的制度保障和監督指導,也要準確把握政府數據治理的核心問題,在數據質量管理、數據資產管理和數據風險識別防范方面綜合運用技術、管理、制度等手段實現數據管理方式創新與服務模式創新,建立起系統性與協同性并重的數據治理方法體系。


  (5)既要正視公務員數據能力缺失的現實,建立多層次、多模式的數據素養培訓體系,滿足不同崗位公務員數據能力需求,也要培育以理性、有序、安全、共享、開放為核心的政府數據文化,建立數據管理問責制度與激勵機制,進而提高政府數據的聚合效應,增強數據洞察力,實現高價值數據的精準加工和精準遞送。

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